Yürütmenin Durdurulması İstemi İçerir PETKİM Hisselerinin Özelleştirilmesine Dair ÖYK Kararının İptali Davası

Danıştay 13.Dairesi
Başkanlığına

Yürütmenin Durdurulması İstemi İçerir
PETKİM Hisselerinin Özelleştirilmesine Dair
ÖYK Kararının İptali Davası

Davacı      : Petrol İş Sendikası
Vekili        : Avukat Gökhan Candoğan Bülten sok.4/9 Kavaklıdere, Ankara
Davalı       : T.C. Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığı
D.Konusu : PETKİM’de mevcut %51 oranındaki kamu payının blok satış yoluyla özelleştirilmesine dair 08.02.2007 tarih ve 13 sayılı ÖYK kararının iptali ve dava sonuna kadar yürütmenin durdurulması istemini içerir dava dilekçesidir
Öğrenme Tarihi  : 08.02.2007

A. Açıklamalar

1. Vekili bulunduğum Petrol İş Sendikası, petrol ve kimya sektöründe çalışan işçilerin üyesi bulunduğu, Türk-İş’e bağlı bir işçi sendikasıdır. Sendika, özelleştirme kapsam/programına alınan ve dava konusu ÖYK kararı ile %51 oranındaki kamu payının blok satış yoluyla özelleştirilmesi kararlaştırılan PETKİM Petrokimya Holding AŞ.de toplu iş sözleşmesi imzalama hak ve yetkisine sahiptir.

2. Davacı Sendika’nın örgütlü bulunduğu şirketin ve işçilerin hak ve menfaatleri doğrultusunda, hukuka aykırı bulduğu işlemlere karşı dava açma hakkı bulunduğu yargı içtihatları ile ortaya konulmuştur.

3. Bunun yanında, bugüne kadar özelleştirilen kamu şirketlerinin çoğunda özelleştirmenin tamamlanmasının hemen sonrasında sendikalı işçiler işten çıkartılmış, işyerinde sendikal örgütlenme hakkı kullanılamaz hale getirilmiş, sendikanın toplu iş sözleşmesi imzalama hak ve yetkisi ortadan kalkmıştır. Bu nedenle, sendikaların hak ve menfaatlerini yakından/doğrudan ilgilendiren özelleştirme işlemlerine karşı hukuki girişimde bulunmak, sendikaların hak arama özgürlüğünün doğal bir sonucudur.

B. Dava Konusu İşlem

4. İMKB’de işlem gören şirketlerden olan PETKİM ile ilgili 08.02.2007 tarihli borsa bülteninde yer alan haberde; ÖYK’nın 08.02.2007 tarih ve 13 sayılı kararı ile PETKİM sermayesinde mevcut %51 oranındaki kamu hissesinin satış yöntemi ile özelleştirilmesine, satışın “blok satış” yoluyla gerçekleştirilmesine karar verildiği, bilgisi yer almıştır.

5. Bu bilgi sonrasında Sendika tarafından davalı idareye başvuruda bulunarak, belirtilen 13 sayılı ÖYK kararının gerekçesi ile birlikte, bilgi edinme yasası hükümleri doğrultusunda Sendika’ya gönderilmesi istenilmiştir.

6. Davalı idarenin 23.2.2007 tarih ve 1230 sayılı yazısı ile; ÖYK kararı ve gerekçesi sunulmaksızın, gerekli bilginin İMKB Bülteni’nde yer aldığının söylenmesi ile yetinilmiştir.

7. Davamız ile, 08.02.2007 tarihli İMKB bülteni ile varlığı öğrenilen, PETKİM’de mevcut %51 oranındaki kamu payının blok satış yöntemiyle özelleştirilmesine ilişkin 08.02.2007 tarih ve 2007/13 sayılı ÖYK kararının iptali istenilmektedir.

C. PETKİM ile İlgili Genel Bilgi

8. Dilekçemiz ekinde, müvekkil sendika tarafından, kamuoyunu bilgilendirmek üzere hazırlanmış "SANAYİNİN İTİCİ GÜCÜ - Petkim" isimli kitapçık sunulmaktadır.

9. Petrokimya sanayi; temel hammaddeleri nafta, gas-oil, LPG gibi rafineri ürünleri olan ve organik ilk, ara ve son ürünleri üreten bir sanayi dalıdır. En önemli son ürün gruplarından birisi plastikler olan petrokimya sektörü de, genellikle zincirleme üretim süreçleri ve yüksek otomasyonun uygulandığı büyük ölçekli tesisler tercih edilmektedir.

10. Bu yapısıyla sermaye ve teknoloji ağırlık olan sektör, dünyada, 1950'li yıllar ile birlikte gelişmeye başlamış, gelişmekte olan ülkelerin tamamında olduğu  gibi, ülkemizde de bu sektörün kuruluşu (gelişmekte olan ülkelere öncülük eden Türkiye'de petrokimya sanayinin oluşturulması 1960 yılında başlatılan çalışmalar sonucunda 1965 yılında PETKİM'in kurulmasıyla gerçekleşmiştir) kamu eliyle olmuştur.

11. Kullanımı en yoğun ürün olan termoplastiklerde , 1989-1991 döneminde %65-70 olan Petkim Pazar payı, şirketin özelleştirme programına alınması nedeniyle, giderek gerilemiş, 2000 yılında %35, 2002’de %34, 2003-2004 döneminde %30, 2005’de ise %22’ye düşmüştür.

12. Talebin geri kalan kısmı Exxon, Repsol gibi global üreticilerden ithalat yoluyla karşılanmakta olup, 2006 yılında bu ithalatın ülkeye maliyeti 6 milyar doları aşmıştır.

13. Petkim, bugün itibariyle, Anadolu’da faaliyet yürüten KOBİ’lerin/plastik firmalarının %95’ine ucuz ve kaliteli hammadde sunmakta olup, 2006 yılı verileriyle, 3596 yetişmiş ve nitelikli iş gücüyle,

· 2,2 milyon ton petrokimyasal ürün üretimi,
· 1,6 milyar dolar ciro,
· 5 milyon dolar vergi ödemesi
· 41 milyon dolar net dönem karı,

elde etmiş ve 2005 yılı sonu itibariyle toplam 437 milyon dolar değerinde yatırımı tamamlamıştır.

D. PETKİM ile İlgili Özelleştirme Süreci

14. 3 Nisan 1965 tarihinde İzmit-Yarımca'da kurulan PETKİM Petrokimya A.Ş. ile ilgili özelleştirme süreci aşağıda belirtilmiştir;

• PETKİM, 30.10.1987 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 11.9.1987 tarih ve 87/12184 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile 3291 sayılı yasa çerçevesinde özelleştirme kapsamına alınmıştır.

• Özelleştirme için hazırlık yapan danışmanlık firmalarının raporları sonrasında, YPK'nin (yüksek planlama kurulu) 4.4.1990 tarih ve 90/13 sayılı kararı ile PETKİM'in toplam sermayesinin % 4'ü halka arz edilmiştir.

• Sürekli ve değişik danışmanlık şirketleri ile birlikte yapılan çalışmalara karşın özelleştirme konusunda yıllarca bir gelişme yaşanmamış, Kasım 2001'de PETKİM ile TÜPRAŞ A.Ş:arasında imzalanan protokol ile PETKİM Yarımca Kompleksi TÜPRAŞ'a devredilmiştir.

• İdare, mevcut % 88.86 oranındaki kamu hissesinin blok satış yöntemiyle satılması için 20.1.2003 tarihinde ilan yayımlamış, 5 teklifin verildiği ihalede en yüksek teklifi veren Standart Kimya’nın (Uzan Grubu şirketi) bir aylık sürede yükümlülüklerini yerine getirmemesiyle ihale iptal edilmiştir.

• 26.8.2003 tarihinde yeniden ihaleye çıkılmış, yeterli teklif gelmemesi nedeniyle ihale 30.1.2004 tarihinde iptal edilmiştir.

• 15 Nisan 2005’de sonuçlanan halka arz ile Petkim sermayesinin %34,5’i satılmıştır. Hisselerin %71,5’i yurt dışı fonlara, %28,5’i yurt içine satılmıştır. Bu satış ile halka açık sermaye oranı %38,68’e ulaşan Petkim’in %24,6’sı şu anda yabancı yatırımcılara aittir.

• Dava konusu ÖYK kararı ile kamuya ait payın %51’inin blok satış yoluyla satılması için süreç başlatılmıştır.

E. Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu’nun 22.9.2005 tarihli ÖİB Raporu

15. Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu’nun, 22.9.2005 tarihli Özelleştirme İdaresi Başkanlığına ilişkin Rapor’unun “Genel Değerlendirme, Sonuç ve Öneriler” başlıklı bölümünde, uygulanan “özelleştirme politikaları” ile ilgili tesbit ve değerlendirmeler yer almıştır. ün dosyaya sunulması gereği hissedilmiştir.

16. Anılan DDK Raporu’nun sonuç bölümünde şu değerlendirmeler yer almaktadır;

              ..Özelleştirme uygulamalarında yararlarla sakıncaların dengelenebilmesi için; özelleştirme hedeflerinin, önceliklerinin, stratejisinin, hukuki temelinin, piyasa ve rekabet kurallarının belirlenmesi; sermaye piyasalarının ve düzenleyici kurumların oluşturulması büyük önem taşımaktadır.

         ....Kamu işletmesi hisselerinin halka sunumu, mülkiyetin tabana yayılması amacına en uygun yöntemdir. Bu yöntem, tekel niteliğindeki kamu şirketlerinin özelleştirme sonucu özel tekele dönüşmesini engellemekte önem kazanmaktadır.
Özelleştirmenin; işsizlik, üretimin durması, sosyal devlet anlayışın zayıflaması, devlet tekellerinin özel tekele dönüşmesi gibi sakıncaları bulunduğu, genel olarak kabul edilmektedir.

F. Hukuka Aykırılıklar

i. PETKİM’deki Kamu Payının Satılması İşleminin Niteliği, Kamu Mülkiyetinin Anlam ve Önemi

17. Dava konusu işlemin hukuki denetime tabi tutulabilmesi için öncelikle işlemin tanımlanması gerekmektedir. Dava konusu işlem; PETKİM’de bulunan kamu payının belirlenen yöntem ile (blok satış) satılması, yani, kamu mülkiyetinin özel mülkiyete dönüştürülmesi işlemidir. Yani, bir yanıyla özelleştirme işlemi söz konusu iken bir yanıyla da mülkiyet hakkı tartışılmaktadır.

18. Özelleştirme, o zamana kadar verilen Anayasa Mahkemesi kararlarına uygun olarak, devletleştirme işleminin tersi bir işlem olarak, T.C.Anayasası’nın 47. maddesinde şu şekilde tanımlanmıştır;

E. DEVLETLEŞTİRME VE ÖZELLEŞTİRME (*)
MADDE 47 - Kamu hizmeti niteliği taşıyan özel teşebbüsler, kamu yararının zorunlu kıldığı hallerde devletleştirilebilir.
Devletleştirme gerçek karşılığı üzerinden yapılır. Gerçek karşılığın hesaplanma tarzı ve usulleri kanunla düzenlenir.
(Ek fıkralar: 4446 - 13.8.1999)
Devletin, kamu iktisadi teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzelkişilerinin mülkiyetinde bulunan işletme ve varlıkların özelleştirilmesine ilişkin esas ve usuller kanunla gösterilir.
Devlet, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişileri tarafından yürütülen yatırım ve hizmetlerden hangilerinin özel hukuk sözleşmeleri ile gerçek veya tüzelkişilere yaptırılabileceği veya devredilebileceği kanunla belirlenir.

19. Yani, Anayasa’ya göre, kamu mülkiyetinde bulunan işletme ve varlıkların özelleştirilmesine ilişkin usul ve esaslar yasa ile düzenlenecektir. Olayın diğer yanını oluşturan mülkiyet ile ilgili Anayasa hükmü ise şu şekildedir:

XII. MÜLKİYET HAKKI

MADDE 35 - Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.
Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.
Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz.

20. Keza, mülkiyet hakkına ilişkin Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi Ek 1 Nolu Protokol’de de, Anayasa 35.madde hükmüne paralel,

Madde 1
Mülkiyetin korunması
Her gerçek ve tüzel kişinin, mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Herhangi bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir.

hükmü vardır. Anayasa Mahkemesi, kamu varlıklarının özelleştirilmesine ilişkin davalarda, kamu mülkiyetinin anlamı ve niteliğini şu şekilde vurgulamıştır;

..Kimi özelleştirme türlerinde kamu mülkiyetine sınırlama getirildiği gibi kamu varlığının satışında da kamu mülkiyeti sona ermektedir. Kamu varlığının azalması, elden çıkarılmasıyla özelleştirilen alanda kamu mülkiyeti ortadan kalkmaktadır.
Özel mülkiyet için Anayasa'nın getirdiği koruma ve güvence kamu mülkiyeti için de geçerli olduğundan, özel mülkiyet konusundaki özenin kamu mülkiyeti konusunda öncelikle düşünüleceğinde duraksanamaz.

Bu nedenle, kamu mülkiyetinin sona erdirilmesine ilişkin esasların yasayla düzenlenmesi, Anayasa'nın 35. maddesinin getirdiği bir zorunluluktur. Kişisel mülkiyeti güvenceye bağlayan Anayasa'nın kamu mülkiyetini güvencesiz bıraktığı düşünülemez. Nitekim mülkiyet hakkını kişiler yönünden güvenceye alan 35. MADDENİN BİRİNCİ FIKRASI YANINDA, İKİNCİ VE ÜÇÜNCÜ FIKRALARINDAKİ BU HAKKIN ANCAK YASAYLA SINIRLANABİLECEĞİ VE KULLANILMASININ TOPLUM YARARINA AYKIRI OLAMAYACAĞI HUSUSLARI KAMU MÜLKİYETİNİ DE KAPSAMAKTADIR.

Kamu mülkiyeti için de geçerli olan bu güvence gözardı edilemez. Kamu mülkiyeti de kamu yararı amacıyla sınırlanabilir ve toplum yararına aykırı biçimde kullanılamaz. (Anayasa Mahkemesi Esas Sayısı : 1994/49 Karar Sayısı : 1994/45-2 Karar Günü : 7.7.1994 Resmi Gazete Tarihi : 10 Eylül 1994 Resmi Gazete Sayısı : 22047)

21. Dava konusu özelleştirme kararının, yani kamu mülkiyetinin sona erdirilmesi işleminin, bu çerçeve içerisinde hukuki denetime tabi tutulması gerektiği düşünülmektedir.

ii. Kamu Mülkiyetine Sınırlama Getiren 4046 Sayılı Yasada Belirtilen Sebepler ve Usuller

22. Yukarıda belirtilen çerçeve içerisinde, PETKİM ile ilgili satış kararının değerlendirilmesinin yapılabilmesi için, kamu mülkiyetini ortadan kaldırmaya yönelik işlemin, Anayasa’nın 13, 35 ve 47.maddeleri gereği, 4046 sayılı yasanın amacına uygun olması gerektiği açıktır.

23. 4046 sayılı yasada, özelleştirmenin şu iki halde yapılabileceği öngörülmüştür;

• Kamu giderini azaltmak

• Ekonomide verimlilik artışı sağlamak

24. Bu iki sebep, kamu mülkiyetinin, özüne dokunulmamak kaydıyla, sınırlanmasının/ortadan kaldırılmasının yegane yasal sebepleridir. Bu iki amaç dışında bir sebeple ve/veya bu iki amaca aykırı bir işlem ile kamu mülkiyetinin sonlandırılması, Anayasanın 13.maddesine aykırı bir uygulamayı doğuracaktır.

iii. PETKİM’deki Kamu Mülkiyetini Satma Sürecinin Yukarıda Belirtilen Çerçeveye Uygunluğu

25. PETKİM, verimlilik esasına dayalı olarak faaliyet yürüten bir kamu şirketi olarak, bütün giderlerini (yatırım/personel  gibi ) kendi bütçesinden karşılayarak, kamuya yük olmak bir yana, ödediği vergi/fonlar ile ülke ekonomisine sağladığı katkıyla (2006 yılında 5 milyon dolar vergi ödemesi, 5 yılda ülke ekonomisine toplam olarak 1,4 milyar YTL katkı)ciddi krizler yaşayan ülke ekonomisini ayakta tutan sanayi kuruluşlarından birisi olarak önemli bir yükün altından kalkmıştır.

26. Ranta dayalı bir ekonomik gelişmenin yaşandığı dönemlerde başlayan ve 2005 yılı sonunda tamamlanan toplam 437 milyon dolarlık yatırımı ile katma değer üretimi sağlayan Petkim, 2001 ile 2005 yılları arasında toplam 4 milyar dolar döviz tasarrufu sağlamıştır.

27. İnşaat, otomobil,tekstil, tarım ve plastik sektörüne kadar geniş bir yelpazede girdi olarak kullanılan termoplastiklerin tek ulusal üretici konumu ile pazarda % 22 paya sahip olup, bu gücünü kamu yararı doğrultusunda kullanan PETKİM, üretim arzından fiyatların belirlenmesine kadar toplumsal faydayı gözeten, yurt için tüketime yönelik üretim yapan 2000 kadar küçük ölçekli plastik firmasının % 95 oranında hammaddesini, ayrımsız bir şekilde karşılamakta, her haliyle verimlilik ile kamusal faydayı başarı ile bünyesinde birleştirmektedir.

28. Belirtilen yasal çerçevede, özelleştirme baskısına rağmen, ticari esaslar dahilinde ülke için üretmeye devam eden, kamu giderine yol açmayan ve halihazırda verimlilik esası üzerinden faaliyette bulunan Petkim’de mevcut kamu payının blok satış yoluyla özelleştirilmesi, kamu mülkiyetinin özel mülkiyete dönüştürülmesi işleminde Anayasa ve 4046 sayılı yasaya uyarlık bulunmadığı düşünülmektedir.

iv. Dayanak İşlemin Hukuka Aykırılığını Gösterir Danıştay 13.Dairesi Kararı

29. Yukarıda da belirtildiği üzere, 15 Nisan 2005’de sonuçlanan halka arz ile Petkim sermayesinin %34,5’i satılmıştır. Bu halka arz işlemi, ÖYK’nın 7.1.2005 tarih ve 2005/2 sayılı, İMKB’de yapılacak alım satımlar için nihai devir işlemlerinin onaylanması yetkisinin ÖİB’ye devrine ilişkin kararına dayalı olarak yapılmış ve tamamlanmıştır.

30. Oysa, ÖYK tarafından yetki devri yapılan konu, ÖİB’nin özelleştirme yapmasına dair bir yetki devri değildir. Nitekim, Danıştay 13.Dairesi’nin, TÜPRAŞ’da mevcut %14,76 oranındaki kamu payının 2005 yılında İMKB’de satılmasına dair kararın iptaline ilişkin davada verdiği 29.11.2006 tarihli kararda,

.. özelleştirme yöntemi satış olarak belirlenen TÜPRAŞ’daki kamu hissesinin, yurt içi ve yurt dışında halka arz, çalışanlara satış, borsada normal ve/veya özel emirle satış .. yöntemlerinden hangisi ya da hangileri ile, ne miktarda yapılacağına karar vermek konusunda ÖYK’nın yetkili olması ve bu yetkinin ÖİB’ye devredilmesine yasal olanak bulunmaması karşısında, .. kamu hissesinin İMKB Toptan Satış Pazarında satış suretiyle özelleştirilmesine dair münhasır ÖYK kararı olmaksızın, .. tesis edilen satış işleminde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmamaktadır. ..(Dan.13.D.2006/2885-4526 sayılı kararı)

denilerek, ÖİB kararı ile satış yapılamayacağı açık bir şekilde ortaya konulmuştur. PETKİM’de mevcut %345 kamu hissesinin, münhasır bir ÖYK kararı olmaksızın, ÖİB karar ve işlemleriyle halka arz edildiği de açık olduğundan, 2005 yılındaki işlemin hukuka aykırı olduğu aşikardır.

31. İdare hukukunda, zincirleme işlem teorisi gereği, bir işlemin dayanağı/sebebi olan idari işlemin hukuka aykırı olması durumunda, takip eden işlemlerinde yasal dayanaktan yoksun hale geldiği kabul edilmektedir.

32. Dava konusu ÖYK kararı, 2005 yılında yapılan hukuka aykırı halka arz işlemine dayanılarak alınmış, anılan işlemin devamı niteliğinde bir karar olduğundan, kanımızca hukuka aykırıdır.

v. ÖYK Kararının Usule Uygun Bir Şekilde Alınıp Alınmadığının Denetlenmesi

33. Bilgi Edinme Başvurumuza rağmen, dava konusu ÖYK kararının işlem dosyası ve gerekçesi tarafımıza bildirilmemiştir.

34. 4046 sayılı yasaya göre, ÖİB, ÖYK’nın sekretaryasını yürütmekle yükümlüdür. Bu çerçevede, ÖYK kararları ile ilgili tüm bilgi ve belgelerin ÖİB’de bulunması gerekmektedir.

35. Bu nedenle, dava konusu ÖYK kararının, 4046 sayılı yasada belirlenen usule uygun bir şekilde alınıp alınmadığının, gerekçesi ile birlikte, dayanak danışman raporlarına uygun olup olmadığının denetlenebilmesi için, davalı idareden, karar ile ilgili tutanaklar, gerekçe ve danışman raporları dahil tüm işlem dosyasının idareden istenilmesini talep zorunluluğu doğmuştur.

G. Yürütmenin Durdurulması İstemi Hakkında

36. Yukarıda belirtmeye çalıştığımız hususlar doğrultusunda, açık bir şekilde hukuka aykırı olan dava konusu karar sonrası, satış ile ilgili ihale süreci başlatılacak ve sonuçlandırıldığı taktirde yargı süreci gözetilmeksizin devir işlemleri tamamlanacaktır.

37. Önceki örneklerde olduğu gibi, olası bir yargı kararını uygulanamaz hale getirerek hukuk devletine ciddi bir gölge düşürecek böylesi bir durumun oluşmaması için, 2577 sayılı İYUK 27/4 bendi gereğince, öncelikle, idarenin savunması alınıncaya kadar yürütmenin durdurulmasını, akabinde, savunma süresi kısaltılarak ve memur eliyle tebligat yapılmak suretiyle alınacak idare savunması sonrası da dava sonuna kadar yürütmenin durdurulmasını talep zorunluluğu doğmuştur.

H. Sunulan Belgeler

38. Dava dilekçemiz ekinde yer alan belgeler aşağıda listelenmiştir;

I. Vekaletname
II. İMKB Bülteni ilgili bölüm
III. ÖİB yanıtı
IV. Kitapçık
I. Sonuç ve İstem

39. Yukarıda belirtmeye çalıştığımız hususlar doğrultusunda,

1.    Dilekçemizde yazılı hususlar doğrultusunda, kanımızca usul ve esaslara aykırılığı sabit olan PETKİM’de mevcut %51 oranındaki kamu payının blok olarak satılmasına ilişkin 2007/13 sayılı ÖYK kararının iptaline,

2.     2577 sayılı yasanın 27.maddesi hükümleri doğrultusunda açık bir şekilde hukuka aykırı ve uygulanması halinde telafisi mümkün olmayan zarar doğurması kesin olan dava konusu karar ile ilgili, öncelikle davalı idarenin savunması alınıncaya kadar, akabinde, 27/4 bendi hükmü çerçevesinde kısaltılmış bir savunma süresi ve memur eliyle yapılacak tebligatlar sonrasında, dava sonuna kadar yürütmenin durdurulmasına,

3.       Dava masrafları ve vekalet ücretinin davalı idare üzerinde bırakılmasına,
Karar verilmesini saygıyla müvekkil Sendika adına dilerim.

Davacı Vekili
Avukat Gökhan Candoğan